PL 2.162/2023 - Aprovado na Câmara d dos

PL 2.162/2023, DOSIMETRIA PENAL E RETROCESSO DEMOCRÁTICO - ANÁLISE CRÍTICA DO SUBSTITUTIVO APROVADO NA CÂMARA DOS DEPUTADOS

Resumo

O artigo analisa, sob perspectivas constitucional, penal e internacional, o Projeto de Lei n. 2.162/2023, originalmente concebido para conceder anistia a participantes de manifestações políticas pós-eleitorais e, posteriormente, convertido, por substitutivo, em reforma da Lei de Execução Penal e do Código Penal. O texto aprovado passa a fixar regra geral de progressão de regime em 1/6 da pena – com exceções apenas para determinados crimes contra a vida, o patrimônio e delitos hediondos –, insere nova disciplina para remição de pena e, sobretudo, introduz regras específicas para crimes contra o Estado Democrático de Direito: a) tratamento obrigatório em concurso formal, vedando a soma de penas; e b) causa obrigatória de diminuição de pena de 1/3 a 2/3 quando tais crimes forem praticados em contexto de multidão. Sustenta-se que o conjunto normativo representa retrocesso democrático e forma de autoindulgência legislativa, ao reduzir a intensidade da resposta penal justamente em relação a ataques graves à ordem constitucional, violando deveres de proteção, a proibição de proteção deficiente e a proibição de retrocesso, bem como aproximando-se de uma “anistia branca” incompatível com a Constituição Federal Brasileira e com a jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Conclui-se pela inconstitucionalidade material do diploma, com necessidade de controle de constitucionalidade e de convencionalidade.

Palavras-chave: Estado Democrático de Direito. PL 2.162/2023. Dosimetria. Retrocesso democrático. Autoanistia.

Abstract

This paper analyzes, from a constitutional, criminal, and international perspective, Bill No. 2.162/2023, originally designed to grant amnesty to participants in post-electoral political demonstrations and later converted, through a substitute text, into a reform of the Brazilian Criminal Enforcement Act and Criminal Code. The approved text establishes a general rule of progression of sentence after serving one sixth of the penalty, with exceptions only for certain crimes against life, property and heinous crimes; introduces a new rule for sentence remission and, most importantly, provides specific rules for crimes against the Democratic Rule of Law: mandatory treatment as formal concurrence, forbidding the cumulation of penalties; and a mandatory reduction of one to two thirds when such crimes are committed in the context of a crowd. The article argues that this legal package represents a democratic setback and a form of legislative self-indulgence, by weakening the criminal response precisely regarding serious attacks on the constitutional order, thus violating state duties of protection, the prohibition of insufficient protection and the prohibition of retrogression, as well as approximating a “hidden amnesty” incompatible with the Inter-American Court of Human Rights’ case law. It concludes that the bill is materially unconstitutional and calls for constitutional and conventional review.

Keywords: Democratic Rule of Law. Bill 2.162/2023. Sentencing. Democratic setback. Self-amnesty.

1. INTRODUÇÃO

A Constituição da República de 1988 institui o Estado Democrático de Direito, fundado na soberania popular, na cidadania, na dignidade da pessoa humana e no pluralismo político - art. 1º, caput e incisos. A democracia constitucional, como reiteram Alexy e Ferrajoli, não se resume ao procedimento eleitoral, mas envolve um núcleo material de direitos fundamentais, garantias institucionais e regras do jogo político que não podem ser suprimidos por maiorias circunstanciais (ALEXY, 2008; FERRAJOLI, 2002).

Nesse contexto, a tipificação e a repressão de crimes contra o Estado Democrático de Direito – hoje previstos no Título XII da Parte Especial do Código Penal – representam uma das manifestações do dever do Estado de proteger a própria ordem constitucional. A doutrina contemporânea dos direitos fundamentais desenvolveu a ideia de que o Estado viola a Constituição não apenas quando excede na restrição a direitos - proibição de excesso -, mas também quando atua de forma insuficiente na proteção de bens jurídicos essenciais, incorrendo na chamada proibição de proteção deficiente.

A doutrina constitucional alemã desenvolveu, a partir do princípio da proporcionalidade, dois desdobramentos clássicos: o Übermaßverbot (proibição do excesso) e o Untermaßverbot (proibição de proteção deficiente). Em linhas gerais, o primeiro funciona como limite ao excesso de intervenção estatal sobre direitos fundamentais; o segundo atua como limite à atuação insuficiente do Estado na proteção de bens jurídicos relevantes. Esses conceitos, forjados inicialmente na ciência constitucional, foram progressivamente incorporados à dogmática penal, sendo utilizados tanto em teses de defesa (para rechaçar respostas penais desproporcionais) quanto de acusação (para apontar lacunas ou abrandamentos injustificados na tutela penal de determinados bens, como a vida, a integridade física ou a própria ordem democrática) (ALEXY, 2008; SARLET, 2015; SARMENTO, 2010).

Os ataques de 8 de janeiro de 2023, marcados pela invasão e depredação das sedes dos Três Poderes por multidões mobilizadas contra o resultado das eleições presidenciais, constituíram um dos episódios mais graves de afronta ao regime de 1988. Em resposta, o Supremo Tribunal Federal passou a condenar organizadores, financiadores e executores com base nos novos tipos de golpe de Estado, abolição violenta do Estado Democrático de Direito e outros delitos correlatos.

É nesse cenário que surge o Projeto de Lei n. 2.162/2023, que originariamente propunha anistia a participantes de manifestações de motivação política ocorridas após as eleições de 2022, entre 30 de outubro de 2022 e a data de entrada em vigor da lei. Na prática, o recorte temporal abrangia justamente o período das mobilizações que desembocaram nos eventos de 8 de janeiro. Diante da forte resistência doutrinária e social, a anistia expressa foi suprimida, sendo substituída por um substitutivo que abandona o vocábulo “anistia” e passa a reformar a Lei de Execução Penal e o Código Penal, sob o discurso de “corrigir excessos” e “ajustar a dosimetria”.

A finalidade política, todavia, permanece evidente: mitigar substancialmente as consequências penais dos condenados pelos atos de 8 de janeiro e pela trama golpista. O objetivo deste artigo é demonstrar que o texto aprovado configura retrocesso democrático, proteção deficiente da democracia e uma forma de autoanistia parcial, vulnerando a Constituição de 1988 e os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, em especial no âmbito do Sistema Interamericano de Direitos Humanos.

2. O PL 2.162/2023 - DA ANISTIA EXPLÍCITA À REFORMA DA EXECUÇÃO PENAL

O PL 2.162/2023 foi inicialmente apresentado com a finalidade de conceder anistia a todas as pessoas que, entre 30 de outubro de 2022 e a entrada em vigor da lei, tivessem participado de manifestações de natureza política relacionadas à contestação do resultado eleitoral. A redação original, portanto, assumia sem rodeios a intenção de perdoar em bloco condutas tipificadas como crimes praticadas naquele período.

A proposta, porém, encontrou forte resistência social, política e acadêmica, por ser compreendida como tentativa de absolver coletivamente envolvidos nos atos criminosos de 8 de janeiro e em manifestações com conteúdo abertamente com o intuito de abolir o estado de direito. Diante dessa inviabilidade, o relator apresentou um substitutivo que: a) retira do texto qualquer menção à palavra “anistia”; b) reformula a ementa e os dispositivos, passando a tratar de alterações na Lei de Execução Penal (LEP) e no Código Penal (CP); e c) explicita, na justificação, a intenção de “corrigir excessos”, buscar “equilíbrio” e promover uma solução de “meio-termo”.

O resultado é um texto que abandona a anistia explícita, mas preserva – sob roupagem técnica de política criminal – o objetivo de abrandar a resposta penal a crimes diretamente relacionados ao ataque à democracia, mantendo o mesmo número de projeto e o mesmo contexto político.

Nesse cenário, o substitutivo aprovado representa uma inflexão significativa na resposta penal aos crimes contra o Estado Democrático de Direito, ao transferir o foco para alterações estruturais nos mecanismos de execução da pena e ao criar regras específicas para tais delitos. Tal movimento, embora evite a concessão expressa de anistia, acaba por incorporar ao ordenamento instrumentos que, na prática, resultam em benefícios penais sensíveis a quem participou das ações de 8 de janeiro, flexibilizando parâmetros de progressão de regime, remição de pena e tratamento jurídico das condutas atentatórias à ordem constitucional. Essas mudanças, longe de se restringirem a ajustes técnicos, traduzem uma opção política de mitigação da repressão estatal justamente frente a ataques que colocam em risco o núcleo fundamental da democracia, promovendo, sob discurso de equilíbrio e moderação, uma proteção deficitária do regime democrático brasileiro.

3. ESTRUTURA NORMATIVA DO SUBSTITUTIVO APROVADO

O substitutivo aprovado altera três pontos principais: a progressão de regime, a remição de pena e a disciplina para crimes contra o Estado Democrático de Direito. Ao promover tais modificações, o texto estabelece regras diferenciadas que flexibilizam a execução penal justamente para os delitos que atentam contra o regime democrático, criando parâmetros específicos para a progressão de regime, ao mesmo tempo em que ajusta os percentuais de cumprimento da pena conforme a gravidade e a reincidência do condenado. Essas alterações, por sua vez, repercutem diretamente na estrutura normativa da Lei de Execução Penal, como se observa na nova redação do art. 112, que passa a definir critérios mais brandos para transferência de presos a regimes menos rigorosos, excluindo, porém, determinadas hipóteses de crimes violentos e hediondos, detalhadas nas exceções subsequentes. Dessa forma, o projeto, sob o pretexto de corrigir excessos e buscar equilíbrio, introduz mecanismos que suavizam a resposta estatal em casos de ataques à ordem constitucional, levantando importantes questionamentos sobre a suficiência da proteção judicial ao núcleo democrático brasileiro.

3.1. Alteração da Lei de Execução Penal – art. 112

A nova redação proposta para o art. 112 da Lei de Execução Penal estabelece, em seu caput, que a pena privativa de liberdade será executada de forma progressiva, com transferência para regime menos rigoroso quando o preso tiver cumprido ao menos 1/6 (um sexto) da pena no regime anterior e ostentar bom comportamento carcerário, “observadas as seguintes exceções”.

As exceções, organizadas em incisos, podem ser sintetizadas da seguinte forma:

1. Crimes contra a pessoa e contra o patrimônio (Títulos I e II da Parte Especial do CP), cometidos com violência ou grave ameaça:

a) condenado primário - progressão após 25% da pena;

b) condenado reincidente - progressão após 30% da pena.

2. Reincidência em crimes diversos (que não se enquadrem nas hipóteses acima) - progressão após 20% da pena.

3. Crimes hediondos e equiparados:

a) condenado primário - progressão após 40% da pena;

b) primário, com resultado morte e vedação ao livramento condicional - progressão após 50% da pena;

c) condenado que exerça comando de organização criminosa voltada a crimes hediondos ou equiparados - progressão após 50% da pena;

d) condenado por constituição de milícia privada - progressão após 50% da pena;

e) condenado por feminicídio, primário, com vedação ao livramento condicional - progressão após 55% da pena;

f) reincidente em crime hediondo ou equiparado - progressão após 60% da pena;

g) reincidente em crime hediondo ou equiparado com resultado morte, vedado o livramento condicional - progressão após 70% da pena.

Não há, porém, qualquer menção aos crimes do Título XII – “Dos crimes contra o Estado Democrático de Direito”. Assim, tais delitos não se enquadram em nenhuma das exceções e, por consequência, submetem-se à regra geral mais branda de progressão com 1/6 da pena.

Em síntese, homicídios, roubos qualificados e crimes hediondos ficam sujeitos a frações mais rigorosas para mudança de regime, enquanto crimes que atentam diretamente contra a ordem democrática ingressam na regra de progressão mais favorável. A consequência é paradoxal: condutas dirigidas à destruição da própria democracia são colocadas, na execução, em posição mais vantajosa do que diversos crimes contra a pessoa e o patrimônio.

Essa diferenciação no tratamento penal, ao privilegiar a progressão de regime em delitos contra o Estado Democrático de Direito, reflete uma opção legislativa que, ao mesmo tempo em que busca evitar punições excessivas para tais crimes, com claro intuito político-partidário, pode ser percebida como um abrandamento desproporcional diante da gravidade do bem jurídico tutelado. Na prática, isso significa que, mesmo diante de condutas potencialmente lesivas à estabilidade institucional do país, o tempo de permanência em regime mais gravoso será, em regra, inferior ao exigido para crimes de natureza violenta ou patrimonial. Assim, esse cenário, aliado à possibilidade de remição de pena em regime domiciliar, contribui para reduzir ainda mais o período de encarceramento efetivo daqueles condenados por violações à ordem democrática, o que gera debates relevantes sobre a efetividade da resposta penal e os valores protegidos pelo sistema jurídico.

3.2. Remição de pena – art. 126, § 9º, da LEP

O substitutivo também introduz o § 9º no art. 126 da LEP, para explicitar que o cumprimento de pena em regime domiciliar não impede a remição da pena, desde que atendidos os demais requisitos legais (trabalho, estudo, frequência etc.).

Embora essa alteração possa ser lida como ajuste técnico de execução com alcance geral, é inegável que, combinada com a regra de progressão em 1/6 e com o abrandamento da dosimetria para crimes democráticos, ela contribui para reduzir, na prática, o tempo de encarceramento efetivo de condenados por ataques ao Estado Democrático de Direito.

Essa diretriz, ao ser incorporada à legislação penal, revela uma tendência de flexibilização na execução das penas aplicadas a delitos que afrontam a ordem democrática. Dessa forma, observa-se que a legislação brasileira, ao promover ajustes que atenuam a resposta penal diante de condutas voltadas contra pilares institucionais do Estado, acaba por fomentar discussões acerca da efetividade das sanções e da própria proteção conferida ao regime democrático. Em meio a esse cenário, torna-se imprescindível uma reflexão crítica sobre o equilíbrio entre garantias individuais, políticas de ressocialização e a necessidade de resguardar, de modo efetivo, valores fundamentais para a manutenção do Estado Democrático de Direito.

3.3. Alterações no Código Penal – arts. 359-M-A e 359-V

No âmbito do Código Penal, o substitutivo incide diretamente sobre o capítulo dos crimes contra o Estado Democrático de Direito, acrescentando dois dispositivos centrais. Essa intervenção legislativa se revela significativa ao detalhar, por meio dos artigos 359-M-A e 359-V, novas regras para a aplicação das penas, especialmente nos casos de concurso de crimes e na participação em contextos de multidão, como os episódios de ataques às sedes dos Poderes. Com tais alterações, observa-se não apenas um ajuste técnico na dosimetria das sanções, mas também um movimento de flexibilização que favorece a execução das penas para um amplo grupo de envolvidos, evidenciando uma opção legislativa que reflete a complexidade e os desafios enfrentados na proteção penal do Estado Democrático de Direito.

a) Art. 359-M-A – concurso de crimes

O art. 359-M-A dispõe que, quando os crimes previstos no capítulo forem cometidos no mesmo contexto fático, a pena será aplicada na forma do concurso formal próprio (art. 70, caput, do CP), vedada a cumulação de penas pelo concurso material (art. 69) e pelo concurso formal impróprio (parte final do art. 70).

Em termos práticos, isso significa que, ainda que o agente pratique, em um mesmo episódio, vários delitos distintos contra a democracia – por exemplo, abolição violenta do Estado Democrático de Direito e tentativa de golpe de Estado –, as penas não serão somadas. O juiz aplicará a pena de um dos crimes, com aumento moderado, típico do concurso formal, afastando a possibilidade de penas longas decorrentes da soma de múltiplas condutas típicas.

Essa diretriz legislativa, ao evitar o acúmulo de penas para delitos cometidos em concurso formal, revela uma preocupação em não agravar a punição daqueles que participaram de múltiplos atos contra a democracia no mesmo contexto. Contudo, ao analisar essa opção sob a ótica dos deveres estatais de proteção à ordem constitucional, percebe-se que tal flexibilização pode resultar em uma resposta penal insuficiente, abrindo espaço para discussões sobre a efetividade das sanções aplicadas e o compromisso do Estado em resguardar os valores fundamentais do regime democrático. Desse modo, o sistema punitivo acaba por mitigar as consequências práticas das condenações, especialmente em situações de múltiplas infrações ou ações coletivas, o que levanta questionamentos quanto ao risco de retrocesso na proteção da ordem constitucional e à necessidade de fortalecer mecanismos que assegurem a preservação dos bens jurídicos essenciais.

b) Art. 359-V – crimes em contexto de multidão

O art. 359-V prevê que, quando os crimes do capítulo forem praticados em contexto de multidão, a pena será reduzida de 1/3 (um terço) a 2/3 (dois terços), desde que o agente não tenha praticado atos de financiamento nem exercido papel de liderança.

Trata-se de causa especial de diminuição de pena que incide exatamente sobre a forma de realização típica dos atos de 8 de janeiro: a mobilização de milhares de pessoas, em massa, para atacar as sedes dos Poderes. O benefício não alcança os grandes financiadores e líderes formais, mas favorece um universo expressivo de executores materiais que atuaram em conjunto.

Essa diferenciação demonstra uma opção legislativa voltada a distinguir o grau de envolvimento dos agentes nos delitos praticados em contexto coletivo, restringindo o benefício aos que, embora tenham participado dos atos, não exerceram funções de comando ou de fomento financeiro, o que, por sua vez, gera um impacto significativo na quantidade de condenados que poderão usufruir da redução de pena. Por outro lado, essa solução normativa suscita debate sobre a suficiência das salvaguardas instituídas para proteger a ordem constitucional, tendo em vista que a mitigação das consequências penais para grande parte dos envolvidos pode ser interpretada como uma forma de proteção deficiente diante da relevância do bem jurídico tutelado. Assim, ao passo que o sistema busca conciliar a necessidade de individualização da sanção com políticas de ressocialização, é preciso considerar, à luz da doutrina dos direitos fundamentais, se tais mecanismos não resultam, na prática, em retrocesso na proteção penal conferida à democracia, vez que acabam por incentivar o cometimento de atos atentatórios contra a democracia e o Estado Democrático de Direito.

4. PROTEÇÃO PENAL DA DEMOCRACIA, PROIBIÇÃO DE PROTEÇÃO DEFICIENTE E RETROCESSO

A partir da estrutura normativa delineada, é possível avaliar o substitutivo à luz da doutrina dos direitos fundamentais, em especial das ideias de deveres de proteção, proibição de proteção deficiente e proibição de retrocesso.

Nesse sentido, ao analisar a proposta sob o prisma dos direitos fundamentais, observa-se que a flexibilização das regras de aplicação das penas, conforme introduzida pelos novos dispositivos, coloca em xeque o compromisso estatal com a proteção efetiva da ordem democrática. A escolha legislativa de abrandar sanções para crimes praticados em concurso formal e em contexto de multidão, sem que haja critérios rigorosos para distinguir a gravidade das condutas, pode ser interpretada como um afastamento do dever positivo de tutela, especialmente diante do risco de insuficiência na resposta penal a ataques à democracia. Por conseguinte, tal opção normativa não apenas tensiona os limites da proibição de proteção deficiente, como também suscita o debate sobre a possibilidade de retrocesso na salvaguarda constitucional, exigindo do legislador maior cautela para que eventuais avanços não sejam comprometidos por medidas que enfraqueçam a repressão a condutas atentatórias ao Estado Democrático de Direito.

4.1. Deveres de proteção e Untermaßverbot

A teoria dos direitos fundamentais desenvolvida por Robert Alexy parte da ideia de que tais direitos possuem não apenas uma dimensão negativa – como posições de defesa contra ingerências estatais –, mas também uma dimensão positiva, que se traduz em deveres de proteção a cargo do Estado (ALEXY, 2008). Nesse contexto, a doutrina constitucional alemã passou a trabalhar com dois desdobramentos do princípio da proporcionalidade: o Übermaßverbot (proibição do excesso), que limita a intervenção estatal desnecessária ou desmedida, e o Untermaßverbot (proibição de proteção deficiente), que impede que o Estado se mantenha aquém de um patamar mínimo de tutela de bens jurídicos fundamentais.

No constitucionalismo brasileiro, autores como Ingo Wolfgang Sarlet e Daniel Sarmento incorporam essa construção à análise da Constituição de 1988, ressaltando que a violação de direitos fundamentais pode ocorrer tanto quando o Estado “pune demais” ou restringe em excesso (ofendendo o Übermaßverbot), quanto quando protege de menos bens considerados sensíveis, incorrendo no Untermaßverbot (SARLET, 2006, 2015; SARMENTO, 2010). A partir dessa chave, o controle de constitucionalidade não se limita a conter o arbítrio punitivo, mas também a evitar omissões e insuficiências estatais na tutela de direitos e instituições essenciais.

No campo do Direito Penal, essa matriz teórica foi absorvida tanto pela doutrina de viés garantista quanto por autores preocupados com o dever estatal de proteção. De um lado, o Übermaßverbot fundamenta críticas a políticas criminais inflacionárias e a penas desproporcionais; de outro, o Untermaßverbot serve de fundamento para afirmar que o Estado não pode esvaziar, por omissão ou por leniência deliberada, a tutela penal de determinados bens, como a vida, a integridade física, a liberdade sexual e, no caso em exame, o Estado Democrático de Direito.

Aplicando-se essa lógica aos crimes contra o Estado Democrático de Direito, pode-se afirmar que a Constituição impõe ao legislador um dever positivo de proteção da própria ordem democrática. Quando o Parlamento aprova uma disciplina de execução e dosimetria que, de forma casuística, abranda sensivelmente a punição de ataques ao regime, coloca-se em posição de violar não apenas a proibição do excesso (se viesse a punir em demasia), mas sobretudo a proibição de proteção deficiente, ao deixar a democracia exposta a um nível de tutela penal insuficiente para prevenir e reprimir tentativas de golpe ou de abolição violenta da Constituição. É precisamente nessa chave – de violação ao Untermaßverbot – que se insere a crítica ao PL 2.162/2023.

No campo penal, isso significa que o Estado não pode, sob o pretexto de política criminal, desmontar a proteção mínima devida a bens essenciais como a própria ordem democrática. Ao colocar os crimes do Título XII na regra geral de progressão em 1/6, mantendo frações mais severas para outros delitos, e ao impor tratamento leniente em matéria de concurso de crimes, o PL 2.162/2023 reduz de modo sensível a efetividade da resposta penal a ataques contra a democracia.

Essa arquitetura normativa configura hipótese paradigmática de proteção deficiente: o Estado reconhece a gravidade dos crimes contra o Estado Democrático de Direito, mas organiza o sistema punitivo de maneira a mitigar substancialmente as consequências práticas da condenação, sobretudo em casos de múltiplas condutas ou de atos em massa.

4.2. Proibição de retrocesso na proteção da ordem constitucional

A doutrina da proibição de retrocesso foi inicialmente aplicada no Brasil em relação a direitos sociais (SARLET, 2006), mas sua lógica pode ser estendida à proteção da própria democracia.

Com base nessa perspectiva, ao considerar a proteção da ordem constitucional como um valor fundamental, a aplicação da proibição de retrocesso torna-se imprescindível para evitar que conquistas históricas de salvaguarda democrática sejam desconstituídas por escolhas legislativas que reduzam o patamar de tutela já estabelecido. Assim, diante de alterações normativas que flexibilizam sanções para crimes contra o Estado Democrático de Direito, como observado no PL 2.162/2023, evidencia-se a necessidade de análise rigorosa acerca do risco de enfraquecimento da proteção penal conferida à democracia, pois qualquer recuo nesse âmbito pode representar não apenas uma ameaça à estabilidade institucional, mas também uma afronta ao compromisso constitucional de promoção e defesa dos direitos fundamentais.

A Lei n. 14.197/2021, ao revogar a Lei de Segurança Nacional e criar crimes contra o Estado Democrático de Direito, elevou o patamar de proteção do regime constitucional de 1988, adequando a tutela penal às exigências de um Estado Democrático de Direito.

Esse avanço normativo, contudo, encontra-se ameaçado diante de propostas legislativas que, ao flexibilizarem critérios de execução e dosimetria para crimes dessa natureza, sinalizam um possível retrocesso na proteção da ordem democrática, exigindo vigilância redobrada quanto ao risco de desconstituição dos mecanismos que asseguram a efetividade do compromisso constitucional de promoção e defesa dos direitos fundamentais.

O substitutivo do PL 2.162/2023, ao facilitar a progressão de regime para esses crimes (1/6); ao impedir a soma de penas por múltiplos delitos contra a democracia praticados no mesmo contexto; e ao reduzir de 1/3 a 2/3 as penas quando tais crimes forem cometidos em contexto de multidão, acaba por reduzir o nível de proteção penal concretamente conferido à democracia, caracterizando um retrocesso em relação ao padrão inaugurado em 2021.

Mais do que flexibilizar sanções, o PL sinaliza uma mudança de paradigma, enfraquecendo a capacidade do Estado de prevenir e reprimir ataques graves contra o regime democrático. Tal movimento não apenas fragiliza a tutela penal da ordem constitucional, mas também suscita preocupação quanto ao incentivo à reincidência e à impunidade, uma vez que a resposta estatal se torna menos rigorosa diante de condutas que visam à subversão da própria Constituição.

Nesse cenário, a flexibilização promovida pelo PL 2.162/2023 revela-se ainda mais preocupante ao se considerar o contexto histórico recente, em que episódios de afronta à ordem democrática demandaram respostas institucionais firmes e compatíveis com a gravidade dos ataques perpetrados. Ao comprometer a efetividade dos mecanismos de repressão e responsabilização, a proposta legislativa não só fragiliza a confiança social na integridade do sistema penal, mas também desafia o compromisso constitucional de salvaguarda dos valores fundamentais do Estado Democrático de Direito, abrindo espaço para interpretações normativas que relativizam conquistas civilizatórias arduamente consolidadas e colocando em xeque a capacidade do ordenamento jurídico de proteger, de modo robusto, a estabilidade institucional diante de novas ameaças.

5. AUTOINDULGÊNCIA LEGISLATIVA, LEX MITIOR E SEPARAÇÃO DE PODERES

A doutrina da justiça de transição e dos direitos humanos é severa com as chamadas leis de autoanistia, isto é, normas produzidas pelos próprios grupos beneficiários com o objetivo de neutralizar sua responsabilização (PIOVESAN, 2013; RAMOS, 2021). Nesse sentido, ao analisar o caso em tela, observa-se que o PL 2.162/2023 oferece um exemplo expressivo de autoproteção legislativa em chave penal, ao passo que, mesmo afastando a menção explícita à anistia, preserva a finalidade de suavizar as consequências jurídicas para determinados réus, principalmente aqueles envolvidos em condutas posteriores às eleições de 2022. Tal cenário revela não apenas a tentativa de reconfiguração dos parâmetros punitivos, mas evidencia também a tensão entre os poderes constituídos, especialmente quando medidas legislativas buscam enfraquecer decisões judiciais paradigmáticas e flexibilizar o rigor das sanções para crimes que atentam contra a democracia, comprometendo, assim, a integridade das garantias constitucionais e o papel contramajoritário do Judiciário na defesa da ordem democrática.

O caso em análise, o PL 2.162/2023 oferece um exemplo expressivo de autoproteção legislativa em chave penal. O projeto nasce como anistia explícita a manifestações políticas ocorridas após as eleições de 2022 e, sob forte resistência, converte-se em reforma da execução penal e da dosimetria dos crimes contra a democracia. Ainda que a palavra “anistia” tenha sido suprimida, a finalidade de aliviar substancialmente a situação penal de determinados réus permanece.

É certo que, em tese, se pode invocar o princípio da lex mitior, que manda retroagir a lei penal mais benéfica (art. 5º, XL, da CF). A questão, porém, é outra: a própria lei mais benéfica é materialmente legítima? A nosso ver, não. Trata-se de medida aprovada logo após condenações paradigmáticas, com efeitos diretos sobre réus dos atos de 8 de janeiro e de condutas tipificadas como atentatórias contra a Democracia e o Estado Democrático de Direito, o que reduz sensivelmente a resposta penal a crimes contra a democracia. Em tais condições, o PL 2.162/2023 pode ser lido como forma de autoanistia ou “anistia branca”, em que o próprio sistema político redesenha, a seu favor, ou em favos de um grupo, os parâmetros de punição definidos pelo Judiciário.

Tal prática viola a separação de poderes, ao enfraquecer decisões do STF, contraria os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa (art. 37, caput, CF), ao produzir norma com destinatários materiais claramente identificáveis e afronta as cláusulas pétreas que protegem o voto, o regime democrático e a separação de poderes (art. 60, § 4º, II e IV, CF).

O controle de constitucionalidade, nesse contexto, não deve se limitar a verificar se a lei é formalmente geral e abstrata. É preciso avaliar se o propósito material do diploma é compatível com a proteção da democracia e com o papel contramajoritário do Poder Judiciário.

Ademais, é imprescindível que o exame de constitucionalidade considere, de maneira aprofundada, os efeitos concretos da legislação sobre a efetividade da tutela penal dos valores democráticos, bem como o impacto sobre o equilíbrio institucional entre os Poderes. Tal análise demanda atenção não apenas ao texto legal, mas também ao contexto político e histórico de sua aprovação, de modo a evitar que mudanças normativas sirvam para esvaziar mecanismos de responsabilização ou para fragilizar a resposta estatal diante de ameaças à ordem constitucional. Dessa forma, cabe ao Judiciário exercer vigilância rigorosa quanto à legitimidade material de reformas que, sob o pretexto de atualização ou flexibilização, possam representar retrocessos na proteção da democracia e estimular práticas de autoindulgência legislativa, resguardando, assim, a integridade do Estado Democrático de Direito e a confiança social na força normativa da Constituição.

6. INCENTIVO À CRIMINALIDADE POLÍTICA E SELETIVIDADE PENAL

Do ponto de vista criminológico e da teoria da pena, o pacote normativo introduzido pelo PL 2.162/2023 exerce potencial efeito de incentivo à criminalidade política.

Ao flexibilizar sanções e criar benefícios específicos para crimes cometidos em contexto de multidão, a legislação transmite o sinal de que o sistema penal será mais compassivo com participantes de base de atos antidemocráticos, concentrando a responsabilização rígida apenas em líderes e financiadores. Essa dinâmica pode incrementar a adesão coletiva a práticas ilícitas, na expectativa de que a repressão penal será significativamente atenuada para executores que não ocupem posição de comando, aumentando o risco de reincidência e multiplicando condutas lesivas à ordem democrática.

Ao mesmo tempo, ao restringir a soma de penas e limitar a diferenciação entre autores de múltiplos crimes, o novo regime enfraquece o papel preventivo do sistema penal, dificultando a dissuasão de ataques orquestrados contra instituições democráticas e comprometendo o equilíbrio entre repressão e justiça.

Além disso, tal configuração normativa acaba por gerar distorções na aplicação da lei penal, uma vez que favorece uma parcela específica de réus, ao passo que aprofunda a sensação de impunidade e enfraquece a confiança social nas instituições de justiça. Isso contribui para a consolidação de um sistema punitivo seletivo, em que a resposta do Estado se torna desigual e contingente ao contexto sociopolítico dos envolvidos, minando a universalidade dos princípios constitucionais e ampliando a percepção de que privilégios legislativos podem ser mobilizados para proteger determinados grupos em detrimento da coletividade democrática.

6.1. Crimes em multidão como hipótese de privilégio

O art. 359-V transforma o contexto de multidão – que, em tese, poderia ser percebido como circunstância agravante, pela dificuldade de contenção, pelo potencial destrutivo ampliado e pelo risco à ordem pública – em causa específica de diminuição de pena de 1/3 a 2/3, desde que o agente não seja financiador nem líder.

Na prática, a mensagem transmitida é a de que participar em massa de atos contra a democracia é menos arriscado do ponto de vista penal, desde que se esteja “na base”, sem protagonismo formal. A responsabilização plena recairá sobre um número relativamente pequeno de indivíduos identificados como líderes ou financiadores, ao passo que milhares de executores materiais poderão ser agraciados com forte redução de pena.

Em termos de prevenção geral, trata-se de sinal perigoso: incentiva adesão a movimentos de massa de conteúdo antidemocrático, sob a expectativa de um custo penal atenuado. Ao privilegiar executores de baixa hierarquia em contextos multitudinários, o desenho normativo compromete não apenas o efeito dissuasório do Direito Penal, mas também sua função simbólica de defesa do regime democrático, abrindo espaço para a naturalização de condutas que atacam instituições e valores constitucionais.

6.2. Concurso de crimes e desestímulo à repressão de múltiplas condutas

O art. 359-M-A, ao impor o concurso formal obrigatório para crimes do capítulo cometidos no mesmo contexto, impede a soma de penas por múltiplas condutas típicas. Essa opção legislativa reduz o potencial de diferenciação entre quem pratica um único crime e quem realiza várias condutas autônomas contra a democracia dentro do mesmo episódio.

A consequência é o enfraquecimento da capacidade do sistema penal de graduar proporcionalmente as penas, de modo a desestimular a realização de múltiplos ataques combinados contra a ordem constitucional. Ao limitar a individualização e a cumulação das penas, o legislador enfraquece o poder dissuasório do Direito Penal e dificulta a responsabilização adequada de quem, aproveitando-se do contexto multitudinário, perpetra sucessivos atentados ao Estado Democrático de Direito.

6.3. Seletividade e desigualdade

Em um país marcado por profunda seletividade penal, na qual a população pobre e negra é o alvo principal da persecução criminal, a aprovação de uma legislação penalmente benevolente voltada, em grande medida, a beneficiar envolvidos em atos de natureza política ligados a setores da elite política e econômica reforça a percepção de que existem dois direitos penais: um, severo, para os “inimigos sociais” tradicionais; e outro, indulgente, para os “amigos do poder”.

Tal cenário é frontalmente incompatível com o princípio republicano e com o ideal de igualdade na aplicação da lei, pilares do Estado Democrático de Direito. Ao privilegiar determinados grupos em detrimento de outros, a legislação analisada aprofunda distorções históricas do sistema penal brasileiro e ameaça corroer a confiança coletiva na justiça e na equidade, valores essenciais à coesão social e ao fortalecimento das instituições democráticas.

7. PARÂMETROS INTERNACIONAIS E CONTROLE DE CONVENCIONALIDADE

A jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos consolidou entendimento segundo o qual leis de anistia, prescrição ou medidas equivalentes que impeçam a investigação, o julgamento e a punição de graves violações de direitos humanos são incompatíveis com a Convenção Americana. Casos como Barrios Altos vs. Peru e Gomes Lund e outros vs. Brasil afirmam que tais normas não podem produzir efeitos jurídicos válidos e que o Estado tem o dever de garantir mecanismos de responsabilização efetiva.

Nesse cenário, a aplicação do controle de convencionalidade torna-se fundamental para impedir que dispositivos internos, ainda que não se configurem formalmente como anistia, resultem em impunidade de violações graves à ordem democrática e aos direitos fundamentais. Assim, cabe ao Judiciário brasileiro, especialmente ao Supremo Tribunal Federal, assegurar que eventuais reduções de penas, benefícios desproporcionais ou restrições à persecução penal não esvaziem o compromisso internacional do Brasil de combater condutas que atentem contra a democracia, em conformidade com os precedentes da Corte Interamericana e os parâmetros da Convenção Americana, promovendo uma tutela penal efetiva e não meramente simbólica diante de ameaças à ordem constitucional.

Embora o PL 2.162/2023 não extinga formalmente a responsabilidade penal, a combinação de progressão de regime em 1/6 para crimes contra o Estado Democrático de Direito, afastamento da soma de penas por múltiplos delitos democráticos praticados no mesmo contexto e redução obrigatória de 1/3 a 2/3 das penas quando tais crimes forem praticados em multidão, pode ser compreendida, sob a ótica da Corte IDH, como “medida equivalente à anistia parcial”, sobretudo se tiver impacto direto sobre a responsabilização de um episódio singular de ataque à ordem constitucional.

À luz da doutrina do controle de convencionalidade (PIOVESAN, 2013; RAMOS, 2021), incumbe ao Poder Judiciário brasileiro – especialmente ao Supremo Tribunal Federal – verificar a compatibilidade do PL 2.162/2023 não apenas com a Constituição, mas também com a Convenção Americana e com a jurisprudência da Corte, afastando a aplicação de normas que, na prática, tornem ilusória a punição por ataques à democracia.

Nesse contexto, a atuação do STF assume papel central na concretização dos compromissos internacionais do Brasil, especialmente diante de iniciativas legislativas que podem fragilizar a proteção penal da ordem democrática. O controle de convencionalidade exige do Tribunal não apenas uma análise formal da constitucionalidade, mas a garantia de que leis nacionais estejam alinhadas aos parâmetros estabelecidos pela Corte Interamericana, evitando que reformas penais promovam impunidade ou retrocesso na tutela do Estado Democrático de Direito.

Além desse papel proativo, torna-se imperativo que o STF atue de modo vigilante e dinâmico, interpretando as normas infraconstitucionais de forma a resguardar a efetividade dos tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil. Ao enfrentar eventuais conflitos entre dispositivos internos e obrigações internacionais, o Tribunal deve privilegiar soluções que reforcem a responsabilização por ataques ao Estado Democrático de Direito, assegurando que a legislação nacional não sirva de abrigo para práticas de impunidade ou seleções arbitrárias na aplicação da justiça penal. Assim, ao exercer o controle de convencionalidade, cabe ao STF não apenas afastar normas inconvencionais, mas também consolidar precedentes que reafirmem o compromisso do país com a proteção da democracia e dos direitos fundamentais, fortalecendo a confiança social nas instituições e prevenindo retrocessos incompatíveis com o pacto constitucional e internacional do qual o Brasil é signatário.

8. CONCLUSÃO

O exame do PL 2.162/2023, à luz da doutrina constitucional e penal e dos parâmetros internacionais de proteção da democracia, permite afirmar que o substitutivo aprovado na Câmara dos Deputados:

a) Representa retrocesso democrático, ao reduzir de forma significativa o patamar de proteção penal conferido à ordem constitucional pelos crimes contra o Estado Democrático de Direito;

b) Configura violação à proibição de proteção deficiente e à proibição de retrocesso, ao estruturar um sistema de execução e dosimetria que enfraquece a capacidade do Estado de prevenir e reprimir ataques graves à democracia;

c) Traduz forma de autoindulgência legislativa, aproximando-se de uma autoanistia parcial, na medida em que nasce de um projeto de anistia explícita e termina por atenuar substancialmente as consequências penais de condenados por atos antidemocráticos, em afronta aos princípios da impessoalidade, moralidade e separação de poderes;

d) Produz incentivo à criminalidade política, ao sinalizar que ataques em massa à ordem democrática podem ser premiados com reduções expressivas de pena, progressão célere de regime e limitação da soma de condenações;

e) É potencialmente incompatível com a Constituição Federal e com a Convenção Americana de Direitos Humanos, interpretada pela Corte Interamericana, por aproximar-se de medida equivalente à anistia para ataques graves à ordem constitucional.

Diante disso, conclui-se que o PL 2.162/2023 é materialmente inconstitucional e suscetível de ser reputado inconvencional, impondo-se sua rejeição pelo Senado Federal ou, em caso de aprovação definitiva, sua submissão a controle de constitucionalidade e controle de convencionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.

Apenas a preservação de uma resposta penal proporcional, igualitária e efetiva a crimes contra o Estado Democrático de Direito poderá evitar que a legislação se converta em instrumento de proteção de projetos golpistas e de seus protagonistas, em detrimento do pacto constitucional de 1988.

Nesse cenário, é imprescindível que o Senado Federal e o Supremo Tribunal Federal atuem com rigor e compromisso institucional, atentos à necessidade de resguardar os preceitos fundamentais do Estado Democrático de Direito e de evitar precedentes que possam fragilizar a estrutura constitucional vigente. A proteção da ordem democrática demanda não apenas vigilância normativa, mas também o fortalecimento efetivo dos mecanismos de responsabilização, assegurando que eventuais reformas legislativas estejam alinhadas aos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil e à garantia de direitos fundamentais consagrados em nossa Constituição. Dessa forma, reafirma-se a importância do controle jurisdicional como salvaguarda contra retrocessos, consolidando a confiança nas instituições e prevenindo que mudanças legislativas possam comprometer a efetividade da justiça penal no combate a práticas antidemocráticas.

REFERÊNCIAS

ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.

BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal: parte geral. 18. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.

FERRAJOLI, Luigi. Direito e razão: teoria do garantismo penal. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.

GRECO, Rogério. Curso de direito penal: parte geral. 18. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2015.

NUCCI, Guilherme de Souza. Manual de direito penal. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.

PIOVESAN, Flávia. Direitos humanos e justiça internacional. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2013.

RAMOS, André de Carvalho. Curso de direitos humanos. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2021.

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 11. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2015.

SARLET, Ingo Wolfgang. Notas sobre a assim designada proibição de retrocesso social no direito constitucional brasileiro. Revista de Direito do Consumidor, São Paulo, n. 58, 2006.

SARMENTO, Daniel. Direitos fundamentais e relações privadas. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.

SENRA, Carolina Maria Gurgel. Princípio da proibição da insuficiência: o dever do Estado na proteção eficaz de direitos fundamentais. Revista Brasileira de Direitos Fundamentais & Justiça, Porto Alegre, v. 5, n. 16, 2011.

São Paulo, 11 de dezembro de 2025

Marcos Eduardo Lelis - Advogado com sólida formação acadêmica e experiência consolidada no Direito Público. Mestre pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Comentarista Jurídico e Político – Programa Café com Notícias – Rede Cidade Sat – Apresentador Gilvandro Oliveira Filho – analisando temas de relevância nacional relacionados ao Direito Público, gestão governamental e atualidade política brasileira.